Система государственного управления СССР в довоенный период (1922—1941)
30 декабря 1922 г. состоялся I съезд Советов СССР, на котором РСФСР, Белоруссия, Украина, Закавказская федерация (ЗСФСР) объединились в Союз Советских Социалистических Республик.
временно были утверждены принципиальные положения новой конституции. Первая сессия ЦИК СССР избрала Президиум и поручила ему разработать конституцию. Для этого в январе 1923 г. была образована Конституционная комиссия. Одновременно с комиссией ЦИК СССР в подготовке проекта Конституции СССР участвовали специально созданные комиссии ЦИК союзных республик. Основные конституционные принципы обсуждались на XII съезде РКП(б), на пленумах ЦК, на съездах, конференциях республиканских и губернских партийных организаций. ЦК РКП(б) образовал специальную комиссию для общего партийного руководства разработкой проекта Конституции. В апреле Президиум ЦИК СССР создал новую, более широкую по составу, Конституционную комиссию, которую дополнили представители ЦИК всех союзных республик. В июне проект был рассмотрен на Пленуме ЦК РКП(б), а затем на сессиях ЦИК всех союзных республик. Вторая сессия ЦИК СССР (первого созыва) 6 июля 1923 г. утвердила и ввела в действие Основной Закон, который подлежал окончательному утверждению на II съезде Советов СССР (январь 1924).
ОСНОВНОЙ ЗАКОН (КОНСТИТУЦИЯ)
СОЮЗА СОВЕТСКИХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ РЕСПУБЛИК (1924 г., января 31)
Центральный Исполнительный Комитет Союза Советских Социалистических Республик, торжественно провозглашая незыблемость основ Советской власти, во исполнение постановления I съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик, а также на основании Договора об образовании Союза Советских Социалистических Республик в городе Москве 30 декабря 1922 года, и, принимая во внимание поправки и изменения, предложенные центральными исполнительными комитетами союзных республик, постановляет:
Декларация об образовании Союза Советских Социалистических Республик и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик составляют Основной Закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик.
ДЕКЛАРАЦИЯ ОБ ОБРАЗОВАНИИ СОЮЗА СОВЕТСКИХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ РЕСПУБЛИК
Со временем образования советских республик государства мира раскололись на два лагеря: лагерь капитализма и лагерь социализма.
Только в лагере Советов, только в условиях диктатуры пролетариата, сплотившей вокруг себя большинство населения, оказалось возможным уничтожить в корне национальный гнет, создать обстановку взаимного доверия и заложить основы братского сотрудничества народов.
Только благодаря этим обстоятельствам удалось отбить советским республикам нападение империалистов всего мира, внутренних и внешних; только благодаря этим обстоятельствам удалось им успешно ликвидировать гражданскую войну, обеспечить свое существование и приступить к мирному хозяйственному строительству. Но годы войны не прошли бесследно. Разоренные поля, остановившиеся заводы, разрушенные производительные силы и истощенные хозяйственные ресурсы, оставшиеся в наследство от войны, делают недостаточными усилия отдельных республик по хозяйственному строительству. Восстановление народного хозяйства оказалось невозможным при раздельном существовании республик.
С другой стороны, неустойчивость международного положения и опасность новых нападений делают неизбежным создание единого фронта советских республик перед лицом капиталистического окружения. Наконец, само строение Советской власти, интернациональной по своей классовой природе, толкает трудящиеся массы советских республик на путь объединения в одну социалистическую семью.
Все эти обстоятельства повелительно требуют объединения советских республик в одно союзное государство, способное обеспечить и внешнюю безопасность, и внутренние хозяйственные преуспеяния, и свободу национального развития народов.
Воля народов советских республик, собравшихся недавно на съезды своих Советов и единодушно принявших решение об образовании «Союза Советских Социалистических Республик», служит надежной порукой в том, что Союз этот является добровольным объединением равноправных народов, что за каждой республикой обеспечено право свободного выхода из Союза, что доступ в Союз открыт всем социалистическим советским республикам, как существующим, так и имеющим возникнуть в будущем, что новое Союзное государство явится достойным увенчанием заложенных еще в октябре 1917 года основ мирного сожительства и братского сотрудничества народов, что оно послужит верным оплотом против мирового капитализма и новым решительным шагом по пути объединения трудящихся всех стран в Мировую Социалистическую Советскую Республику.
ДОГОВОР ОБ ОБРАЗОВАНИИ СОЮЗАСОВЕТСКИХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ РЕСПУБЛИК
Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика (РСФСР), Украинская Социалистическая Советская Республика (УССР), Белорусская Социалистическая Советская Республика (БССР) и Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Республика (ЗСФСР: Советская Социалистическая Республика Азербайджан, Советская Социалистическая Республика Грузия и Советская Социалистическая Республика Армения) объединяются в одно союзное государство — Союз Советских Социалистических Республик.
Конституция определяла верховным органом власти нового государства Съезд Советов. Очередные съезды Советов должны были созываться ежегодно. Допускался также созыв чрезвычайных съездов Советов. В периоды между съездами Советов верховным органом власти СССР являлся Центральный исполнительный комитет Союза, состоявший из двух палат: Союзного Совета и Совета Нацио-
нальностей. Обе палаты являлись равноправными. Президиум ЦИК СССР стал постоянно работающим учреждением, заседаниями которого поочередно руководили четыре председателя: М.И. Калинин (1785-1946), Н.Н. Нариманов (1870-1925), Г.И. Петровский (1878— 1958) и А.Г. Червяков (1892—1937), представлявшие объединившиеся союзные республики. ЦИК СССР образовал первое союзное правительство — Совет народных комиссаров во главе с В.И. Лениным.
Органами хозяйственного государственного управления в Союзе являлись общесоюзные и объединенные отраслевые наркоматы. Общесоюзными назывались те наркоматы, которые создавались только в Союзе. Сюда входили наркоматы иностранных дел, внешней торговли, военных и морских дел, путей сообщения, почт и телеграфа. Объединенными назывались наркоматы, которые имелись в Союзе и в каждой союзной республике. Наркоматы Союза руководили соответствующими наркоматами республик. Третью группу составили наркоматы, которые имелись только в союзных республиках.
Конституция подчеркивала добровольность объединения республик и сохраняла за ними право свободного выхода из Союза.
В 1925 г. были внесены изменения в Конституцию РСФСР с целью приведения ее в соответствие с Конституцией СССР.
Органы хозяйственного управления Переход к новой экономической политике с 1921 г. не изменил государственных структур, однако поставил задачи приспособления к ней аппарата управления экономикой. Была сужена сфера централизованного распределения ресурсов, произошли некоторые организационные изменения, сократился государственный аппарат. Но в целом сохранялись принципы управления, оформившиеся в первые послеоктябрьские годы. Поэтому с середины 20-х гг. в силу целого ряда причин, и особенно после провозглашения курса на индустриализацию в 1925 г., нарастающими темпами начали развиваться центростремительные тенденции, что выражалось в усилении администрирования в организации производства и труда, расширении сферы централизованнораспределительных отношений и т.д.
В итоге в течение 1929—1932 гг. сложилась система управления, основными элементами которой стали:
• пятилетние и годовые планы, разверстанные по предприятиям, охватывавшие все стороны их деятельности и обязательные для выполнения;
• увеличение числа промышленных наркоматов и главков, единоначалие, прямое вмешательство вышестоящих органов в работу предприятий;
• ограниченный, формальный хозрасчет;
• включение в механизм хозяйствования репрессивной системы — НКВД;
• фактическое слияние в единый механизм государственных, хозяйственных, управленческих, партийных органов, а также общественных организаций.
Была изменена структура ВСНХ, в составе которого были созданы управления по отраслям промышленности, а также плановое управление. Роль планирующих органов значительно повысилась в процессе разработки первого пятилетнего плана.
Усилилось влияние органов ЦКК-РКИ на работу государственного аппарата. В ее работе активное участие принимали профсоюзы, комсомол и другие общественные организации. VII Всесоюзный съезд профсоюзов (декабрь 1926) рассмотрел целый комплекс вопросов о состоянии и перспективах развития производства в ходе индустриализации. VI съезд ВЛКСМ (1926) призвал молодежь к активному участию в решении задач социалистической индустриализации.
Все это, наряду с другими факторами, создавало предпосылки для формирования системы всеобщего огосударствления общественной жизни, получившей впоследствии название «командно-административной».
Государственное строительство В это время интенсивно развивалась национальная государственность народов СССР. В 20—30-е годы шел непрерывный рост национальных государственных образований, перерастание менее развитых уже существующих форм национальной государственности в более развитые формы. В декабре 1922 г., когда образовался Союз ССР, в нем было 15 национальных государств (4 союзные и 11 автономных республик). В сентябре 1924 г. в него вошли Хорезмская и Бухарская республики. К декабрю 1936 г. союзных республик стало 11, а автономных — 22. Это объясняется «национально-государственным размежеванием в Средней Азии» (определение границ новых национальных образований), проходившим в 1925—1929 гг. Ш съезд Советов СССР (май 1925) принял в состав союзного государства Узбекскую ССР и Туркменскую ССР на основании деклараций первых съездов Советов этих вновь образованных республик.
Конституция 1936 г. Происшедшие изменения в государственном устройстве были отражены в новой Конституции (Основном Законе) Союза Советских Социалистических Республик.
КОНСТИТУЦИЯ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН)
СОЮЗА СОВЕТСКИХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ РЕСПУБЛИК (1936 г., декабря 5)
Глава I. Общественное устройство
Статья 1. Союз Советских Социалистических Республик есть социалистическое государство рабочих и крестьян.
Статья 2. Политическую основу СССР составляют Советы депутатов трудящихся, выросшие и окрепшие в результате свержения власти помещиков и капиталистов и завоевания диктатуры пролетариата.
Статья 3. Вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся.
Статья 4. Экономическую основу СССР составляют социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства, утвердившиеся в результате ликвидации производства и уничтожения эксплуатации человека человеком.
Статья 5. Социалистическая собственность в СССР имеет либо форму государственной собственности (всенародное достояние), либо форму кооперативно-колхозной собственности (собственность отдельных колхозов, собственность кооперативных объединений).
Статья 6. Земля, ее недра, воды, леса, заводы, фабрики, шахты, рудники, железнодорожный, водный и воздушный транспорт, банки, средства связи, организованные государством крупные сельскохозяйственные предприятия (совхозы, машинно-тракторные объединения и т.п.), а также коммунальные предприятия и основной жилищный фонд в городах и промышленных пунктах являются государственной собственностью, то есть народным достоянием.
Статья 7. Общественные предприятия в колхозах и кооперативных организациях с их живым и мертвым инвентарем, производимая колхозами и кооперативными организациями продукция, равно как их общественные постройки составляют общественную, социалистическую собственность колхозов и кооперативных организаций. Каждый колхозный двор, кроме основного дохода от общественного колхозного хозяйства, имеет в личном пользовании небольшой приусадебный участок земли и в личной собственности подсобное хозяйство на приусадебном участке, жилой дом, продуктивный скот, птицу и мелкий сельскохозяйственный инвентарь — согласно уставу сельскохозяйственной артели.
Статья 8. Земля, занимаемая колхозами, закрепляется за ними в бесплатное и бессрочное пользование, то есть навечно.
Статья 9. Наряду с социалистической системой хозяйства, являющейся господствующей формой хозяйства в СССР, допускается законом мелкое частное хозяйство единоличных крестьян и кустарей, основанное на личном труде и исключающее эксплуатацию чужого труда.
Статья 10. Право личной собственности граждан на их трудовые доходы и сбережения, на жилой дом и подсобное домашнее хозяйство, на предметы личного потребления и удобства, равно как право наследования личной собственности граждан — охраняются законом.
Статья 11. Хозяйственная жизнь СССР определяется и направляется государственным народно-хозяйственным планом в интересах
увеличения общественного богатства, неуклонного подъема материального и культурного уровня трудящихся, укрепления независимости СССР и усиления его обороноспособности.
Статья 12. Труд в СССР является обязанностью и делом чести каждого способного к труду гражданина по принципу: «кто не работает, тот не ест».
В СССР осуществляется принцип социализма: «от каждого по его способности, каждому — по его труду».
Данный проект готовила Конституционная комиссия, состоявшая из 12 подкомиссий. Проект был одобрен Пленумом ЦК ВКП(б) и Президиумом ВЦИК и вынесен на обсуждение, после чего 5 декабря 1936 г. Конституция была утверждена на VIII Чрезвычайном Всесоюзном съезде Советов.
В Конституции была фактически закреплена руководящая роль ВКЩб) в обществе: в ст. 126 отмечалось, что партия представляет «руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных».
Поскольку была провозглашена победа социализма в стране (такой вывод был сделан на основе тезиса о ликвидации эксплуататорских классов и невозможности вследствие этого реставрации капитализма), в Конституции были отражены новые отношения в обществе. Отменялись ограничения прав граждан по классовому признаку, провозглашались права граждан (неприкосновенность личности, тайна переписки). Была изменена избирательная система: провозглашалась система всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Изменялась и структура государственной власти. Высшим органом власти являлся Верховный Совет СССР (ст. 30), состоявший из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Между сессиями Верховного Совета власть осуществлял Президиум в составе Председателя, одиннадцати заместителей, секретаря и 24 членов Президиума.
Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти был Совет народных комиссаров. В его состав входили: Председатель, заместители Председателя, Председатели Государственной плановой комиссии и Комиссии советского контроля, Народные комиссары (руководители отраслей государственного управления, входящих в компетенцию СССР), Председатель Комитета заготовок, Председатели Комитетов по делам искусств и по делам высшей школы.
Комиссариаты делились на общесоюзные (обороны, иностранных дел, внешней торговли, путей сообщения, связи, водного транспорта, тяжелой и оборонной промышленности) — они руководили отраслями на всей территории СССР, и союзно-республиканские (пищевой, легкой, лесной промышленности, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения). Предусматривалось, что последние руководят порученной им отраслью через одноименные Комиссариаты союзных республик и управляют непосредственно лишь предприятиями по списку, утверждаемому Президиумом ВС СССР.
Советы депутатов трудящихся являлись местными органами государственной власти, а исполнительными и распорядительными органами — избираемые ими исполнительные комитеты.
В Конституции было законодательно закреплено преобразование Казахской и Киргизской автономных республик в союзные, вошедшие в состав СССР в качестве субъектов Федерации, упразднение ЗСФСР; Грузинская ССР, Армянская ССР, Азербайджанская ССР стали субъектами Федерации. Таким образом, в состав СССР включались 11 союзных и 22 автономные республики, 9 автономных областей и 10 национальных округов (52 национальных государства и национально-государственных образования).
В течение января—марта 1937 г. на основе Конституции СССР были утверждены Конституции союзных республик.
Разумеется, принятие новой Конституции имело историческое значение. Но, как свидетельствуют известные факты, продекларированные в ней принципы и нормы в значительной степени не реализовались.