Статья 1. Статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.. Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Банк России является юридическим лицом. Банк России имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием. Местонахождение центральных органов Банка России - город Москва.Комментарий к статье 1Часть 1 комментируемой статьи в самом общем виде определяет: - предмет правового регулирования Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; - круг нормативных правовых актов, которыми могут регулироваться отношения, составляющие предмет данного Закона; - уровень нормативно-правового регулирования отношений, складывающихся по поводу определения, реализации и изменения статуса, целей деятельности, функций и полномочий Центрального банка РФ (Банка России). Предмет правового регулирования комментируемого Закона ограничен отношениями, складывающимися по поводу определения, реализации и изменения статуса, целей деятельности, функций и полномочий Банка России. Статус Банка России - его правовое положение, характеризующееся особым порядком наделения Банка России соответствующими полномочиями, а также объемом и содержанием этих полномочий. Цель деятельности Банка России - один из элементов поведения и сознательной деятельности Центрального банка РФ в лице его органов управления и (или) служащих, занимающих должности, перечень которых утвержден Советом директоров Банка России, который характеризует предвосхищение в мышлении результатов деятельности и путей их реализации с помощью предусмотренных Законом инструментов и методов. Цели выступают как способ интеграции различных действий и актов органов управления Банка России и (или) служащих в определенную последовательность или систему. Анализ деятельности Банка России как целенаправленной предполагает выявление несоответствия между наличной ситуацией в денежно-кредитной системе страны и установленными Законом целями. При этом осуществление предусмотренных Законом целей является процессом преодоления этого несоответствия. Предусмотренная Законом система целей деятельности Банка России - это проект его действий, определяющий характер и системную упорядоченность различных актов и операций Банка России. Функция Банка России - роль, которую Банк России выполняет относительно потребностей общества и государства. Полномочие Банка России - составная часть его статуса, представляющая собой право и (одновременно) обязанность Банка России действовать в определенных ситуациях предусмотренными законом способами, позволяющими достичь целей, определенных в ст. 3 Закона. Круг нормативных правовых актов, которыми могут регулироваться отношения, составляющие предмет комментируемого Закона, ограничен Конституцией РФ, комментируемым Федеральным законом и иными федеральными законами, к числу которых относятся Федеральные законы: - О банках и банковской деятельности; - О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций; - О реструктуризации кредитных организаций; - О валютном регулировании и валютном контроле; - Бюджетный кодекс РФ и др. Уровень нормативно-правового регулирования отношений, составляющих предмет комментируемого Закона, ограничен федеральным законодательством. Это означает, что данные отношения не могут регулироваться законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, а также подзаконными нормативными правовыми актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и др. Следует подчеркнуть, что изменения, касающиеся статуса, целей деятельности, функций и полномочий Банка России, могут быть внесены на уровне федерального закона лишь в случаях, которые прямо предусмотрены комментируемым Законом. Например, в ст. 2 Закона предусмотрено, что без согласия Банка России изъятие и обременение обязательствами его имущества допускается, только если это предусмотрено федеральным законом. В иных случаях, в связи с тем что основополагающие положения о статусе Банка России закреплены в Конституции РФ, какие-либо изменения, затрагивающие этот статус, могут быть внесены только соответствующим законом РФ о поправке к Конституции РФ. Часть 2 комментируемой статьи конкретизирует нормы Конституции РФ о статусе Банка России, основополагающей из которых является положение о независимости Банка России. Раскрытию содержания понятия "независимость Центрального банка Российской Федерации" необходимо предпослать некие общие начала (принципы), имеющие непосредственное отношение к сущности этого понятия: - во-первых, пределы независимости Банка России определены Конституцией РФ и конкретизированы в законодательстве о Центральном банке РФ. Это означает, что какие-либо изменения в отношении этой независимости могут осуществляться только законодательными средствами. Данный вывод наиболее адекватно отражен в следующем высказывании, приписываемом Монтескье: "Надлежит преобразовывать посредством законов то, что основано законами, и переменять посредством обычаев то, что введено обычаями. " ; -------------------------------- Цит. по: Тургенев Н.И. Опыт теории налогов. У истоков финансового права. М., 1998. С. 184.- во-вторых, исходя из своей сущности, социального предназначения и выполняемых функций центральный банк не может быть неограниченно независимым. Независимость центрального банка - это не то, что Н.И. Тургенев называл "буйной независимостью сильных вассалов" , центральный банк представляет собой главный денежно-кредитный государственный орган страны. Это означает, что, осуществляя свою деятельность, преследуя при этом законодательно закрепленные за ним цели, центральный банк должен исходить из высших интересов государства и общества, учитывать при этом цели и действия других государственных органов, координировать с ними свою деятельность и поддерживать рабочие отношения; -------------------------------- Тургенев Н.И. Указ. соч. С. 126.- в-третьих, независимость центрального банка, используя лексику российского классика XIX в. М.Ф. Орлова, в том виде, "в котором она ныне известна образованному свету, не обязана существованием глубокомысленному соображению какого-либо изобретателя, постигшего вдруг все ее правила и последствия и представившего ее удивленному свету в полном зрелом совершенстве. Как многие другие изобретения, особливо практические, она родилась от необходимости и случая, подвержена была ошибкам и неудачам и не прежде достигла до того состояния, в коем теперь мы ее видим, как после многих опытов и усилий" . В данном случае мы хотим подчеркнуть, что "независимость центрального банка - продукт достаточно длительного периода ее становления и ее следует рассматривать в историческом и сравнительно-правовом аспектах, без чего невозможно получить сколько-нибудь достоверных и значимых результатов" ; -------------------------------- Орлов М.Ф. О государственном кредите. У истоков финансового права. М., 1998. С. 303. Не останавливаясь подробно на истории этого вопроса, отметим, что этапу, на котором начала выкристаллизовываться независимость центральных банков (преимущественно первая половина XX в.), предшествовали довольно длительные этапы, во время которых правительства сначала перепоручали отдельным частным банкам действовать в интересах государства, обслуживая его финансы, а затем они начали организовывать государственные банки, имеющие статус государственных ведомств.- в-четвертых, поскольку независимость центрального банка неразрывно связана с общей системой финансов государства, а как указывал М.М. Сперанский, "всякая система финансов поддерживается множеством страстей, частных видов и привычек, и, следовательно, всякое преобразование, всякий переход от смешения к порядку воздвигает тучу страстей и своекорыстия" , постольку любые реформы, преобразования, касающиеся независимости центрального банка, могут и должны проводиться только после большой и системной подготовительной работы и должны носить постепенный характер, так как это та область, где "постепенные и мирные происшествия имеют действие более благодетельное, нежели сильные мгновенные перевороты" . -------------------------------- Сперанский М.М. План финансов. У истоков финансового права. М., 1998. С. 36. Тургенев Н.И. Указ. соч. С. 127.По понятным причинам степень независимости довольно трудно поддается измерению количественными показателями. Тем не менее отдельными исследователями предпринимаются попытки математически вывести обобщенный индекс независимости, исходя из анализа законодательных положений, регламентирующих отдельные аспекты деятельности центрального банка. Так, в глобальном исследовании Объединенного банка Швейцарии 11 июля 1997 г. (с. 3 - 4) была опубликована нижеприведенная таблица, показывающая соотношение индекса независимости центрального банка и уровня инфляции в различных странах. В данной таблице индекс независимости - это средневзвешенные данные за 1950 - 1989 гг. законодательных положений, предусматривающих: - назначение и увольнение управляющего; - процедуры формирования денежно-кредитной политики; - цели политики центрального банка; - ограничение на предоставление кредитов центральным банком. При этом минимальное количество очков (наименее независимые) равняется нулю, а максимальное количество (наиболее независимые) - 1,00.----------------T-------------------------T----------------------¬ ¦ Страна ¦ Индекс независимости ¦Среднегодовая инфляция¦ +---------------+-------------------------+----------------------+ ¦Германия ¦ 0,71 ¦ 3,70 ¦ +---------------+-------------------------+----------------------+ ¦Швейцария ¦ 0,65 ¦ 3,80 ¦ +---------------+-------------------------+----------------------+ ¦Австрия ¦ 0,65 ¦ 4,30 ¦ +---------------+-------------------------+----------------------+ ¦Дания ¦ 0,53 ¦ 6,90 ¦ +---------------+-------------------------+----------------------+ ¦Греция ¦ 0,52 ¦ 10,90 ¦ +---------------+-------------------------+----------------------+ ¦Ирландия ¦ 0,50 ¦ 8,30 ¦ +---------------+-------------------------+----------------------+ ¦Нидерланды ¦ 0,74 ¦ 4,50 ¦ +---------------+-------------------------+----------------------+ ¦Люксембург ¦ 0,40 ¦ 4,40 ¦ +---------------+-------------------------+----------------------+ ¦Франция ¦ 0,34 ¦ 6,40 ¦ +---------------+-------------------------+----------------------+ ¦Италия ¦ 0,31 ¦ 8,80 ¦ +---------------+-------------------------+----------------------+ ¦Финляндия ¦ 0,30 ¦ 7,30 ¦ +---------------+-------------------------+----------------------+ ¦Швеция ¦ 0,30 ¦ 6,70 ¦ +---------------+-------------------------+----------------------+ ¦Великобритания ¦ 0,30 ¦ 7,70 ¦ +---------------+-------------------------+----------------------+ ¦Испания ¦ 0,16 ¦ 9,60 ¦ +---------------+-------------------------+----------------------+ ¦Бельгия ¦ 0,13 ¦ 4,80 ¦ +---------------+-------------------------+----------------------+ ¦США ¦ 0,51 ¦ 4,90 ¦ L---------------+-------------------------+-----------------------Анализ приведенной таблицы позволяет сделать вывод о наличии почти прямой корреляции между индексом независимости центрального банка страны и уровнем инфляции в этой стране, что свидетельствует о высокой практической значимости проблемы независимости центрального банка. Независимость Банка России, как и любого другого национального центрального банка, тесно связана и определяется его положением в системе органов государственной власти страны, его включенностью в систему разделения властей государства. Анализ Конституции показывает, что Банк России - это самостоятельное звено единой системы государственной власти Российской Федерации. Данный вывод базируется на положении ч. 2 ст. 75 Конституции РФ, в соответствии с которым защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Это означает, что Банк России является одним из органов государственной власти. Между тем в соответствии с ч. 1 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Перечень указанных органов, т.е. органов, осуществляющих в России государственную власть, является исчерпывающим . Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ Банк России - это орган государственной власти, но вместе с тем он не относится к числу органов, которые осуществляют государственную власть в общепринятом (классическом) смысле данного термина. -------------------------------- В личных беседах авторам часто приходилось слышать, как на основании приведенного положения ч. 1 ст. 11 Конституции РФ делается вывод о том, что если Банк России не относится к числу органов, осуществляющих в России государственную власть, то он не является органом государственной власти. Мы полагаем, что вышеприведенная формула ч. 2 ст. 75 Конституции РФ говорит об обратном. Конституция страны - это тот документ, в котором каждое слово, термин, понятие стоит на своем месте и не может быть "лишних" слов, употребленных "для красоты". В связи с изложенным мы полагаем, что вопрос о том, относится ли Банк России к органам государственной власти, уже решен: в тексте Конституции РФ Банк России однозначно отнесен к числу органов государственной власти.В ч. 3 ст. 5 Конституции РФ установлено, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти. Следовательно, в Российской Федерации конституционно закреплена единая система государственной власти. В соответствии с п. "г" ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Следовательно, единая система государственной власти (ч. 3 ст. 5) включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но не исчерпывается указанными органами. В п. "ж" ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесено установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки. В связи с тем что денежная эмиссия, находящаяся в ведении Российской Федерации, согласно ч. 1 ст. 75 Конституции РФ осуществляется исключительно Центральным банком РФ, можно сделать вывод: Центральный банк РФ - это орган государственной власти, выполняющий одну из исключительных федеральных функций. Сопоставление вышеприведенных положений Конституции приводит нас к выводу, что в единую систему государственной власти могут входить федеральные органы государственной власти, не относящиеся к органам законодательной, исполнительной или судебной власти. В связи с этим Банк России является органом государственной власти федерального уровня, в силу чего ему делегированы определенные государственно-властные полномочия. Центральный банк РФ является федеральным органом государственной власти, не входит в систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и осуществляет свои исключительные функции независимо от них. Следовательно, Банк России является самостоятельным звеном единой системы государственной власти Российской Федерации, осуществляющим свои основные функции независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Вместе с тем Банк России занимает особое положение в системе федеральных органов государственной власти Российской Федерации, что обусловлено специфическим характером целей его деятельности, а также функций, которые он призван исполнять. В отличие от других федеральных органов государственной власти Банк России является юридическим лицом, имеет соответствующие органы управления (гл. III Закона), уставный капитал (гл. II Закона), ведет годовую финансовую отчетность (гл. V Закона), уплачивает налоги и сборы в соответствии с Налоговым кодексом РФ (ч. 2 ст. 26 Закона), имеет право осуществлять банковские операции и сделки (гл. VIII Закона), ежегодно подвергается аудиторской проверке (гл. XV Закона). Указанные особенности статуса Банка России обусловлены тем, что для достижения основных целей его деятельности ему необходимо осуществлять операции и сделки, которые внешне имеют коммерческий характер. Например, в соответствии со ст. 41 Закона купля-продажа иностранной валюты на валютном рынке осуществляется Банком России не для получения прибыли, а для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег.