3.3. Антимонопольные органы России. Этапы развития, функции и задачи
Одним из важнейших компонентов политики конкуренции и обеспечения социально-экономической стабильности интересов участников деловых отношений является политика антимонопольного регулирования, которую проводит государство в лице соответствующих органов власти и управления, осуществляя государственный контроль соблюдения законов и нормативных актов, относящихся к системе конкурентного права.
Реализация конкурентной политики стала возможной только при формировании целостной системы антимонопольных органов в федеральном центре и регионах. В 1990 г. был законодательно оформлен ведущий антимонопольный орган — Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП РФ).
В 1995 г. был создан Государственный комитет Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства в целях обеспечения реализации государственной политики по развитию предпринимательства в Российской Федерации, в 1996 г. — Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи и Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте для реализации федерального закона «О естественных монополиях».
В целях формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти указом Президента РФ от 22 сентября 1998 г. № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» существовавшие на тот момент антимонопольные органы были упразднены и образовано Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России), которому были переданы функции упраздненных органов.
В марте 2004 г. в контексте реализуемой в России административной реформы началась реорганизация МАП РФ в соответствии с указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[1] и были выделены базовые положения функционирования Федеральной антимонопольной службы [2].
Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа) [13].
Федеральная антимонопольная служба объединяет в себе основные функции упраздненного Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и часть функций упраздненной Федеральной энергетической комиссии РФ.
В соответствии с концепцией административной реформы несколько изменились направления деятельности антимонопольных органов.
Функция предупреждения и пресечения фактов нарушений хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение на рынке, сохраняется. При этом единственным основанием для возбуждения дела об административном правонарушении и дальнейших действий являются обращения потребителей, где обосновывается вред, причиняемый, по их мнению этих потребителей, их финансовым интересам.
Функция рассмотрения ходатайств (уведомлений) о сделках и действиях, подлежащих антимонопольному контролю, сохраняется, однако уведомление антимонопольного органа о сделках становится добровольным. Предварительное и добровольное обращение за разрешением на совершение сделки в случае положительного решения органа создает иммунитет от дальнейшего судебного преследования сделки по искам потребителей.
Функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности МАП России и поддержки малого бизнеса возлагаются на Министерство экономического развития и торговли; сфера защиты прав потребителей — на Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
На Федеральную антимонопольную службу возлагаются функции контроля и надзора, принадлежащие МАП России, за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа) (рис.
В 2006 г. на ФАС России в соответствии с постановлением Правительства РФ[7] возложены функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов по государственному оборонному заказу.
Антимонопольные органы являются одним из важнейших в экономико-правовом блоке федеральных органов исполнительной власти. Федеральная антимонопольная служба стала одной из двух (наряду с Федеральной службой по финансовым рынкам) структур, подчиняющихся непосредственно главе Правительства РФ.
Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы. Федеральный антимонопольный орган в пределах своих функций и компетенции наделяет территориальные органы полномочиями, направленными на развитие конкурент - ной среды и предпринимательства, контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.
В ведении ФАС России находится 84 территориальных управления. Они были образованы в 1991 г. и действуют во всех субъектах РФ, за исключением Республики Ингушетия. Деятельность территориальных управлений направлена на проведение рыночных реформ в регионах, формирование конкурентной среды, сохранение единого экономического пространства России.
Территориальные органы не входят в систему органов исполнительной власти субъектов РФ и централизованно подчиняются Федеральной антимонопольной службе. Независимость антимонопольных органов от системы власти субъектов Федерации необходима для эффективного исполнения ими своих полномочий, в частности, в сфере контроля соблюдения антимонопольного законодательства органами исполнительной власти и местного самоуправления и их должностными лицами.
Место территориальных органов в системе АМО, их функции, полномочия и организация деятельности были определены в приказе Федеральной антимонопольной службы «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы».
В соответствии c этим приказом основными функциями территориальных органов являются:
— осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением антимонопольного законодательства на товарных и финансовых рынках;
— контроля и надзора за деятельностью субъектов естественных монополий, работающих на региональных рынках в соответствии с законодательством о естественных монополиях;
— контроля за соблюдением антимонопольного законодательства при заключении соглашений и ведении согласованных действий хозяйствующими субъектами, расположенными на территории субъекта РФ, а также с участием органов власти;
— контроля и надзора за соблюдением требований недискриминационного доступа на рынки;
— контроля за соблюдением установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования;
— анализа и прогноза экономической ситуации, складывающейся на территории региона в процессе реализации мер государственного регулирования.
Территориальные управления вправе:
— выдавать обязательные для исполнения предписания в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством РФ;
— рассматривать дела об административных нарушениях, налагать административные взыскания;
— в пределах полномочий, делегированных ФАС, рассматривать дела о нарушениях законодательства о естественных монополиях и принимать по ним решения;
— обращаться в суд с заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства;
— устанавливать наличие доминирующего положения хозяйствующих субъектов на соответствующих рынках;
— осуществлять контроль и проводить проверку цен и тарифов на услуги, оказываемые субъектами естественных монополий;
— заключать с рекламодателями, рекламопроизводителями и рекламораспространителями соглашения о соблюдении ими правил и обычаев рекламной практики;
— осуществлять анализ и проводить учет выявленных нарушений законодательства и принятых по ним мерам и др.
Сотрудники антимонопольного органа в целях выполнения возложенных на них функций имеют право беспрепятственного доступа в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные наделенные функциями или правами указанных органов власти органы или организации, а также в хозяйствующие субъекты для получения в установленном порядке документов и информации, необходимых антимонопольному органу для выполнения возложенных на него функций.
Коммерческие и некоммерческие организации (их руководители), органы власти (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны по требованию антимонопольного органа представлять достоверные документы, письменные и устные объяснения и иную информацию, необходимую для осуществления антимонопольным органом его законной деятельности.
Сведения, составляющие коммерческую, служебную тайну и охраняемую законом тайну и полученные антимонопольным органом при осуществлении своих полномочий, не подлежат разглашению, за исключением случаев, установленных федеральным законом (статья 26).
Изменение характера конкуренции определяет новые концептуальные подходы к осуществлению конкурентной политики как на международном, так и национальном и региональном уровнях, что обусловливает необходимость совершенствования нормативной правовой базы антимонопольного законодательства и системы органов регулирования.