Макроанализ пенсионной системы России
В экспертном сообществе главной макроэкономической угрозой считают проблему дефицита пенсионной системы. Однако это недостаточно обосновано, поскольку дефицит Пенсионного фонда РФ обусловлен комплексом внутрисистемных и внешних факторов — в первую очередь макроэкономических.
Не решена главная проблема пенсионной системы — одновременно и ее основная цель: не создан устойчивый экономический механизм материального обеспечения всех видов трудовых пенсионеров 1 . Эта проблема подразделяется на две.
- Ликвидация бедности и нищеты. Решение проблемы бедности пенсионеров в социальном государстве традиционно осуществляется на субсидиарной основе: свои пенсионные права гражданин должен зарабатывать самостоятельно, но если их не хватит для получения законодательно установленного пенсионного минимума, то доплата к пенсии производится из госбюджета. Однако в страховой пенсионной системе бедность одних граждан нельзя преодолеть за счет секвести-рования пенсионных прав других.
- Стимулирование трудовой активности каждого участника пенсионной системы к формированию собственных пенсионных прав. Для решения этой сложной задачи необходимо сформировать целевые критерии этих прав. Понятно, что это не может быть пенсионный минимум, который гарантируется всем. Но это не может быть и произвольный, политически, социально или конъюнктурно установленный размер пенсии (как в советское время для людей, выработавших «полный трудовой стаж» и имевших какие-либо заслуги перед обществом).
Таким критерием для страховой системы в «продвинутой» зарубежной практике обычно принимается уровень замещения утраченного заработка, который позволяет сохранить привычный материальный уровень жизни в старости. Для этого применяется специальный показатель — коэффициент замещения. В различных странах, исходя из исторически сложившихся социально-политических особенностей, его величина различается, но в мире принят стандарт: коэффициент замещения должен составлять не менее 40% утраченного заработка работника.
В статье проанализирована российская государственная пенсионная система, особое внимание уделено тому, как она выполняет свои основные функции (предотвращает бедность и стимулирует активность работника по формированию своих пенсионных прав). Также рассматривается вопрос, как установить социально приемлемый коэффициент замещения и не допустить рост дефицита бюджета Пенсионного фонда. Мы попытаемся определить, какими должны быть внешние макроэкономические показатели, чтобы пенсионная система функционировала стабильно.
Состояние пенсионной системы России
Если сравнивать размер пенсии с прожиточным минимумом пенсионера, то проблема бедности пенсионеров практически решена в 2010 г., когда была установлена социальная доплата к пенсии для всех категорий пенсионеров, размер трудовой пенсии которых не достигает прожиточного минимума пенсионера в регионе. Но из-за повышения нижней границы размера пенсионных выплат при одновременном замораживании «верхней границы» базы начисления страховых взносов (до сих пор он установлен на уровне 1,6 среднестатистической зарплаты и ежегодно индексируется) были ликвидированы стимулы к формированию собственных пенсионных прав (см. табл. 1). Об этом наглядно свидетельствует тот факт, что по размеру вновь назначаемые пенсии ниже предшествующих. Так, если в 2002 г. среднестатистическая трудовая пенсия составила 1481,7 руб., то средний показатель назначенных в этом же году — лишь 1295,9 руб. За десятилетие эти различия не были нивелированы.
Размер среднестатистических выплачиваемых и назначенных трудовых пенсий (в расчете на конец года, руб. в месяц)
Назначенные в отчетном году
Источник : форма № 94 (Пенсии) «Сведения о численности пенсионеров и суммах назначенных им пенсий».
Особенно наглядно потеря пенсионных прав проявляется в страховой части трудовой пенсии, то есть без учета уравнительного влияния фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии (см. табл. 2).
Снижение среднего размера страховой части трудовой пенсии (без фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии)
Средний размер СЧТП*, всего
в том числе назначенные в отчетном году
Средний размер СЧТП* по старости
в том числе назначенные в отчетном году
* СЧТП — страховая часть трудовой пенсии.
Источники : расчеты автора; форма № 94 (Пенсии) «Сведения о численности пенсионеров и суммах назначенных им пенсий».
Причины отставания пенсий по новым назначениям от пенсий, назначенных ранее, заключаются в следующем:
- увеличение периода дожития при исчислении страховой части трудовой пенсии;
- сокращение продолжительности стажевого периода, учтенного при конвертации «советских» пенсионных прав (до 01.01.1991 г. и до 01.01.2002 г.), что приводит к снижению сумм валоризации и конвертации пенсионных прав;
- снижение размера тарифа страхового взноса на солидарно-распределительную часть пенсии (из-за увеличения отчислений на формирование накопительной пенсии до б п. п.);
- усиление зависимости размера пенсии от размера заработка после 01.01.2002 г.;
- зависимость среднего фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии от возрастной структуры пенсионеров, районов их проживания, наличия у них иждивенцев и группы инвалидности.
Наряду со снижением размера новых назначенных трудовых пенсий к объективным экономическим причинам, ограничивающим справедливое формирование страховых пенсионных прав, следует отнести: низкий уровень тарифных ставок при формировании этих прав, сохранение льготных тарифных режимов по страховым отчислениям для вновь возникающих рыночных сфер хозяйственной деятельности (например, для инновационных, инвестиционных, информационных секторов экономики) и низкую зарплату абсолютного большинства застрахованных в пенсионной системе лиц. Последний фактор мы считаем главным, поскольку, по экспертным оценкам, не менее 73 фонда оплаты труда составляет теневая зарплата, по которой не производятся отчисления в Пенсионный фонд (см. табл. 3).
Распределение занятых по найму в зависимости от размера заработка
Численность занятых по найму (млн чел.)
Среднемесячная заработная плата (руб.)
Численность занятых по найму (млн чел.) с заработной платой*:
ниже средней в экономике (65,3 %)
равной средней в экономике (6,7%)
выше средней в экономике (28,0 %)
* В прогнозе Министерства экономического развития РФ от 13.04.2012 г. сохраняется доля фонда заработной платы в ВВП и оптимизация структуры численности занятых по найму в зависимости от уровня заработной платы.
Источник : прогноз МЭР.
Наряду с негативным влиянием зарплатного фактора, снижение размера новых назначений пенсии в действующей пенсионной системе обусловлено сокращением продолжительности стажа более чем на четыре года (только за последнее десятилетие). Это следствие безработицы и теневой занятости. В итоге, не имея объективной возможности вырабатывать принятые на международном уровне пенсионные нормы по стажу, данные категории работников априори лишаются права на достижение коэффициента замещения, определенного рекомендациями Международной организации труда (см. табл. 4).
Снижение продолжительности страхового стажа по видам трудовой пенсии в зависимости от года назначения пенсии (лет)
Вид трудовой пенсии
Средняя продолжительность страхового стажа
Назначения трудовых пенсий до 2002 г.
По случаю потери кормильца
Назначения трудовых пенсий после 2002 г.
По случаю потери кормильца
Источник : расчеты автора по данным программно-технического комплекса системы персонифицированного учета назначений и выплаты пенсии региональных отделений Пенсионного фонда РФ.
Наряду с отмеченным выше негативным влиянием на выполнение институциональных функций пенсионной системы (в основном на формирование пенсионных прав застрахованных лиц) таких факторов, как динамика заработка и продолжительность трудового стажа, следует выделить комплекс факторов, которые негативно влияют на другую расходную составляющую пенсионной системы — финансовую обеспеченность государственных пенсионных обязательств. Так, в 2013 г. дефицит пенсионной системы запланирован на уровне 1,07 трлн руб., в 2014—2015 гг. он составит 1,1 — 1,2 трлн руб. По отношению к объему ВВП недостаток собственных средств в долгосрочной перспективе прогнозируется на уровне 2,1—2,3% (см. табл. 5). Следует отметить, что с макроэкономических позиций размер такого дефицита вполне управляем, он не может послужить сколь-нибудь значимой причиной финансовой дестабилизации в стране. Однако сохранение такого дефицита неотвратимо ведет к снижению коэффициента замещения средней трудовой пенсии с 38 до 23% средней заработной платы в экономике. В связи с этим необходимо выявить факторы формирования данного дефицита.
Прогноз недостатка собственных средств в распределительном компоненте бюджета обязательного пенсионного страхования
Источники : расчеты автора; федеральный закон от 03.12.2012 № 218-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2013 и плановый период 2014—2015 годов»; прогноз Министерства экономического развития Российской Федерации от 13.04.2012.
Возможности финансирования пенсионной системы
Рассмотрим институциональные причины дефицита Пенсионного фонда РФ. Пенсионная система России — многокомпонентная, динамически меняющаяся экономическая система. Ее стабильное функционирование зависит от комплекса факторов (демографических, макроэкономических, трудовых), от модели государственного пенсионного обеспечения (солидарно-страховой, накопительной, бюджетной).
Государственное регулирование внешних факторов развития пенсионной системы предусматривает:
- в сфере демографии: повышение рождаемости, снижение смертности в детском и трудоспособном возрастах, контролируемое использование внешней трудовой миграции, улучшение качества здравоохранения и профилактики заболеваемости;
- в сфере макроэкономики: опережающее повышение производительности труда, увеличение заработной платы, снижение уровня инфляции, ликвидацию теневой экономики;
- в сфере рынка труда: недопущение сокрытия зарплаты, создание новых рабочих мест и снижение уровня безработицы, сокращение рабочих мест с вредными и опасными условиями труда.
Эксперты Всемирного банка с конца XX в. формируют убеждение, что при солидарно-распределительной пенсионной модели, финансирующей накопленные пенсионные обязательства из текущих страховых поступлений, демографический кризис неизбежно приведет либо к чрезмерному росту нагрузки на страхователей (или федеральный бюджет), либо к снижению пенсий.
Но демографический кризис прогнозировали и в конце XX в., и во втором десятилетии XXI в., а последние прогнозы демографов относятся уже к середине XXI в. Чтобы нивелировать негативные демографические последствия для долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы, рекомендуется отказаться от базового принципа — солидарности поколений — в пользу индивидуально-накопительных способов пенсионного страхования. Накопительные способы призваны нейтрализовать прямое влияние сокращения численности младших поколений на финансовую обеспеченность пенсионных обязательств. Но насколько это предложение верно? Чтобы ответить на этот вопрос, рассмотрим макроэкономические параметры, которые используются при прогнозировании развития пенсионной системы (Соловьев, 2012а).
Первый параметр — продолжительность жизни населения в возрасте выхода на пенсию (55 лет у женщин, 60 лет у мужчин) (Вишневский и др., 2012). В 2016 г. этот показатель составит 22,1 года, а к 2030 г. прогнозируется на уровне 22,5 года, то есть в течение этого времени среднестатистический пенсионер будет получать пенсию. Второй параметр — численность наемных работников. С 46,3 млн человек в 2012 г. их число снизится к 2030 г. до 40,8 млн и сохранится на таком уровне до 2040-х годов. Поэтому до 2030 г. нагрузка пенсионной системы на работающих по найму будет расти, а к началу 2030-х годов численность получателей трудовой пенсии окончательно сравняется с численностью основных плательщиков — наемных работников (см. рис.).
Чтобы ответить на вопрос, насколько это критично для стабильности пенсионной системы, проанализируем современную ситуацию. В настоящее время соотношение пенсионеров и населения в трудоспособном возрасте в целом не столь критично: на 100 пенсионеров по труду приходится около 120 наемных работников, но уже сейчас по данным за 2012 г. каждый шестой субъект Российской Федерации имеет соотношение работающих и пенсионеров не более 1 к 1. При таком соотношении для поддержания в прогнозируемом периоде трудовых пенсий на уровне 40% текущей средней номинальной начисленной зарплаты в экономике тариф страховых взносов должен составлять 33,6% от заработной платы (без ограничения размера базы для начисления страховых взносов).
Почему соотношение пенсионеров по труду и отчисляющих в Пенсионный фонд РФ в данный момент почти один к одному? Ответ простой: платят не все занятые. По данным Росстата, удельный вес населения в трудоспособном возрасте (88,8 млн человек) составляет 62,6% численности постоянного населения, доля лиц старше трудоспособного возраста — 21,4%, то есть на 100 человек старше трудоспособного возраста в 2012 г. приходилось 292 человека в трудоспособном (соотношение 1:2,92). Однако, как уже было сказано, не все платят в Пенсионный фонд. Чтобы показать, насколько это критично для стабильности пенсионной системы, рассчитаем долю отчислений в Пенсионный фонд, если бы выполнялись два условия: в полном объеме страховые взносы поступали за всех лиц трудоспособного возраста, занятых трудовой деятельностью, а не только наемных работников; право на получение трудовой пенсии имели только люди старше трудоспособного возраста (нет «льготников» и «досрочников» всех категорий). В этом случае тариф страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, необходимый для обеспечения минимального 40/ о-го солидарного коэффициента замещения текущей средней начисленной заработной плате в экономике всем получателям пенсии, номинально мог бы составить не более 14%, то есть почти в два раза ниже нынешнего уровня.
Но в действительности каждый пятый из получающих трудовую пенсию не достигает общеустановленного пенсионного возраста. Это получатели досрочных пенсий по старости в соответствии со ст. 27-28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», пенсионеры по инвалидности и по случаю потери кормильца. Таким образом, на рынке труда на 100 пенсионеров приходится порядка 255 трудоспособных граждан (соотношение 1:2,55). Отсюда следует, что необходимый тариф страховых взносов должен быть увеличен до 15,7%. Отметим, что данная величина ниже, чем в европейских странах.
Однако уровень занятости трудовых ресурсов в экономике России составляет около 70%, то есть лиц, за которых должны уплачиваться взносы, почти на 73 меньше, чем формально трудоспособных граждан. Таким образом, нагрузка системы обязательного пенсионного страхования — соотношение численности занятых в экономике и получателей трудовых пенсий — должна пропорционально возрасти и составить 1,83 (соотношение 1:1,83). Для поддержания финансовой устойчивости такой системы (обеспечивает пенсию на уровне 40%) тариф отчислений от фонда заработной платы должен пропорционально возрасти и составить 21,8%.
Но не все занятые в российской экономике уплачивают страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, а индивидуальные предприниматели, численность которых постоянно возрастает, формируют свои пенсионные права на льготных основаниях — исходя из минимального размера оплаты труда. В результате величина отчислений этой группы граждан более чем в 3 раза ниже отчислений среднестатистического наемного работника. Таким образом, основная нагрузка по финансовому обеспечению системы обязательного пенсионного страхования лежит на работающих по найму гражданах.
Снижение тарифа страховых взносов без сокращения численности пенсионеров и размера пенсий возможно только при увеличении численности уплачивающих взносы.
Вернемся к прогнозу на 2030 г. По оценкам, численность населения в трудоспособном возрасте составит 77,7 млн человек, то есть на 100 пенсионеров по труду будет приходиться 167 человек в трудоспособном возрасте. Если все они будут в полной мере выплачивать взносы в Пенсионный фонд, то требуемый тариф составит 24° о, то есть фактически сегодняшний уровень нагрузки.
Достижению финансовой стабилизации будет способствовать последовательное сокращение и ликвидация скрытой оплаты труда. В 2000—2003 гг. величина скрытой оплаты труда постепенно снижалась с 59,3 до 45,5% фонда заработной платы (см. табл. 6), но с 2006 г., после проведения налоговой реформы (снижения ставки единого социального налога в Пенсионный фонд РФ на 8 п. п.), доля скрытой оплаты труда выросла до 54,9% к 2010 г. При этом ее удельный вес в ВВП постоянно рос: с 11,09% в 2000 г. до 13,9% в 2010 г.