2.4. Систематизация норм административного права
Поэтому вопрос о систематизации норм административного права всегда был очень важным, но после принятия Конституции, решение этого вопроса стало неотложным.
Систематизация административно-правовых норм — это деятельность государственных органов или общественных объединений, отдельных граждан, направленная на упорядочение административного законодательства. Своей целью эта деятельность имеет прежде всего обеспечение удобства пользования и доступности административно-правового материала. Кроме того, она оказывает содействие изучению этого материала, выводам об эффективности его действия и усовершенствования. Однако осуществление работы по систематизации административно-правовых норм встречается со значительными трудностями.
Административное право относится к числу самых несистема-тизированых. Этому есть объяснение — административное право является многопрофильным, ибо его нормы регулируют значительный круг отношений, которые возникают в сфере государственного управления, а это связано с многоотраслевой сферой государственного управления, причем общественные отношения, которые возникают в одной области (например, здравоохранения), значительно отличаются от отношений, возникающих в сфере охраны общественного порядка.
Выделяют три разновидности систематизации: кодификацию, инкорпорацию и консолидацию.
Кодификация — это деятельность, направленная на создание, вследствие пересмотра действующего законодательства, нового административно-правового акта. В новый кодификационный акт включаются как действующие нормы, оправдавшие себя ранее, так и вводятся новые, которые вносят изменения в правовое регулирование или устраняют пробелы этого регулирования. Для административного права характерно то, что кодификационные акты, как правило, имеют форму основ законодательства, кодексов, уставов, положений и тому подобное. Кодификация носит только официальный характер и выполняется исключительно компетентными государственными органами. Она разделяется: на 1) общую (кодифицированный нормативный акт основных отраслей права — свод законов); 2) отраслевую (нормативно-правовые акты определенной области законодательства — основы законодательства, кодексы); 3) межотраслевую (несколько отраслей (Воздушный кодекс) или институтов).
Попытки кодифицировать административно-правовые нормы осуществлялись в СССР неоднократно. Но только в Украине, усилиями научных работников и практиков, эта попытка была осуществлена 12 октября 1927 г. Постановлением ЦИК УССР был утвержден Административный кодекс УССР. Нельзя не обратить внимание на ст. 1 Кодекса, которая определяла его задачи.
То есть основной его задачей было закрепление полномочий административных органов и иных органов власти. Это понятно, поскольку в период социалистических преобразований права личности (гражданина) в области государственного управления совсем не имели никакого значения. Знакомство с этим Кодексом дает возможность утверждать, что эти задачи он выполнил полностью. Но, на то время это был очень важный документ, структура и в некоторой части содержание которого свидетельствовали о высоком положении научной мысли в Украине, вообще, административно-правовой — в особенности, а административно-деликт-ной — в частности.
Однако, отрицательный опыт — тоже опыт. Поэтому изучение практики попыток кодифицировать административно-правовые нормы привели к выводу о невозможности создания единого кодификационного акта, в котором возможно было объединить все или большинство административно-правовых институтов, ибо они очень отличаются друг от друга в сфере регулирования обществен-
ных отношений (хоть и в границах государственного управления). Поэтому был определен иной путь — провести кодификацию административно-правовых норм в зависимости от той или иной сферы государственного управления, которые они регулируют. Первой такой попыткой стала кодификация административ-но-деликтного законодательства. 23 октября 1980 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях. На основании этого закона, с учетом некоторых особенностей, которые были присущи на тот период относительно организации борьбы с правонарушениями в Украине, 12 декабря 1984 г. был принят Кодекс об административных правонарушениях.
Уже в период независимости Украины были приняты Таможенный кодекс, Кодекс торгового мореплавания, Воздушный кодекс и др.
Тем не менее надлежит отметить, что многие из этих актов уже устарели, кроме того в связи с созданием рыночной экономики, необходимостью повышать защиту человека в сфере управления, учитывать международные правила и стандарты и прочие факторы, одним из направлений проведения правовой реформы является реформирование административного права. Поэтому на очереди принятие нового Кодекса об административных правонарушениях, и других, а также разработки новых, ранее не существовавших: Административно-процессуального кодекса, Кодекса поведения должностных лиц и т. п.
Инкорпорацию как форму систематизации, как уже указывалось, использует достаточно значительный круг лиц, но среди них этой формой наиболее пользуются так называемые «силовые структуры»: МВД, Гостамслужба, Государственная налоговая служба и прочие. Это связано с тем, что правила, содержащиеся в инкорпо-рационных актах, той или иной мерой касаются регулирования поведения граждан в определенной сфере государственного управления, поэтому выполнение этими структурами своих обязанностей непосредственно зависит от уровня ознакомления граждан с нормами административного права, которые регулируют общественные отношения в сфере, в которой эти структуры работают. Наряду с этим, уровень инкорпорации зависит также от состояния научных разработок проблем административного права, а также от научных интересов того или иного научного коллектива (отдельного научного работника). Естественно, что акты, в которых содержатся административно-правовые нормы, регу-
лирующие отношения в сфере общественного порядка, могут быть инкорпорированы специалистами в этой области: Национальной академией МВД, Национальным университетом МВД, в сфере мореплавания: Государственной морской академией, Одесской национальной юридической академией; в области таможенного дела: Таможенной академией, Одесской национальной юридической академией и пр.
Консолидация норм административного права — это деятельность того или иного органа государственной власти, прежде всего органов исполнительной власти, имеющая целью объединение изданных этим органом нескольких нормативных актов в один, при этом исключаются дублирующие и устаревшие нормы.